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Wirtschaft
Ausgabe
19/2018

Analyse zum drohenden Handelskrieg

Trump spielt amerikanisches Roulette - welche Optionen hat Europa?

Donald Trump hat Europa im Zollstreit ein neues Ultimatum gesetzt. Seine Strategie scheint erratisch, folgt aber einer inneren Logik. Gefährlich wird es, wenn sich die Europäer auf sein Spiel einlassen.

Hilary Swift /The New York Times / Redux /Laif

Präsidentschaftsbewerber Trump im Wahlkampf 2016

Von , und
Montag, 07.05.2018   17:02 Uhr

Mit Spielen kennt Donald Trump sich aus. Der amerikanische Präsident betrieb in seinem vorherigen Leben als Immobilienmagnat Casinos, in Spielerstädten wie Atlantic City, Las Vegas und anderswo. Die Zockermentalität hat Trump als Präsident nicht abgelegt, die Fähigkeit, seine Widersacher gegeneinander auszuspielen, hat ihn erst in dieses Amt gebracht.

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Aus dem SPIEGEL

Heft 19/2018
Geld für alle!
Zum 200. Geburtstag von Karl Marx: Wie ein besserer Kapitalismus die Welt gerechter machen kann

In dieser Woche hat Trump in dem Streit um Stahl- und Aluminiumzölle erneut bewiesen, dass er die Politik als großes Spiel versteht, in dem er die Regeln schreiben und zugleich den Croupier geben möchte.

Das Spielfeld der Welthandelsorganisation (WTO) mit klaren Bestimmungen für Zölle sowie Verfahren für die Streitschlichtung verließ Trump bereits Ende März. Damals drohte er der Europäischen Union (EU) und anderen Handelspartnern hohe Zölle auf Stahl und Aluminium an, sollten sie nicht von sich aus ihre Exporte in die USA reduzieren. Er stellte ein Ultimatum - und verlängerte es Anfang dieser Woche um einen Monat.

Auch im Verhältnis zu China spielt Trump mit Zuckerbrot und Peitsche. Er drohte ultimativ mit milliardenschweren Zöllen, schickte aber in dieser Woche eine Delegation zu Verhandlungen nach Peking. Die WTO hat der Casino-Präsident einerseits wüst beschimpft, andererseits hat er Beschwerden beim Schiedsgericht der Organisation eingereicht, um seine Gegner im Handelsstreit zu bekämpfen.

All das mag erratisch wirken, als irrationale Zockerei sollte man Trumps Volten jedoch nicht ansehen. Ökonomen wenden gern Modelle der Spieltheorie an, um zu erklären, warum Staaten Handelsabkommen schließen, sich Regeln geben - und auch, warum sie diese brechen. So lässt sich auch Trumps Verhalten begründen. "Trumps wirtschaftliche Prämissen mögen falsch sein, aber innerhalb seiner Logik betreibt er das Spiel geschickt", sagt Christian Rieck, Spieltheoretiker an der Frankfurt University of Applied Sciences.

Das erklärte Ziel des Präsidenten ist es, das Leistungsbilanzdefizit der USA von mehr als 466 Milliarden Dollar im Jahr 2017 zu senken. Vor allem aus China, Japan, Deutschland und der EU insgesamt importieren die Amerikaner deutlich mehr Güter, als sie dorthin ausführen (Grafik).

Auch wenn die Ursachen vielschichtig sind, möchte Trump das Problem vor allem auf dem Feld der Handelspolitik lösen. Er will die Partnerländer zwingen, Einfuhrzölle für Produkte aus Amerika zu senken oder Ausfuhren in die USA durch Quoten zu begrenzen. Um das zu erreichen, sät Trump Zwietracht unter den Handelspartnern, versucht, bilateral zu verhandeln und so die WTO zu unterlaufen.

Etappensiege hat Trump aus seiner Sicht schon erreicht: Südkorea und Argentinien haben angekündigt, ihre Stahlexporte in die USA zu begrenzen; Australien, Brasilien könnten folgen. Und die EU ist uneins über den weiteren Kurs gegenüber Trump, besonders Deutschland und Frankreich. Kanzlerin Angela Merkel und Präsident Emmanuel Macron vertreten unterschiedliche Interessen. Selbst deutschen Europaparlamentariern gehen die nationalen Egoismen gegen den Strich.

"Wir brauchen in der Handelsfrage weniger Merkel und Macron, sondern mehr Malmström", sagt Daniel Caspary, Handelsexperte und Chef der Unionsabgeordneten im Europaparlament. Cecilia Malmström ist die EU-Handelskommissarin, und sie neigt dazu, bei einer harten Haltung gegenüber Trump zu bleiben - und auf dem Boden der WTO, die Amerikas Präsident unverhohlen infrage stellt.

Das ist nicht ohne Ironie. Denn es waren vor allem die USA, die nach dem Zweiten Weltkrieg zunächst das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) auf den Weg brachten und später die WTO. Amerika und andere Staaten konnten sich so aus einem Dilemma befreien. "Das Gefangenendilemma erklärt im Prinzip die Existenz der WTO", sagt Gabriel Felbermayr, Direktor des Zentrums für Außenwirtschaft am Münchner Ifo-Institut.

In diesem spieltheoretischen Modell werden zwei Gefangene, denen ein gemeinsames Verbrechen vorgeworfen wird, getrennt voneinander verhört. Schweigen beide, werden sie wegen eines kleineren, nachweisbaren Vergehens zu kurzer Haft verurteilt. Gesteht nur einer, kommt er frei, der andere erhält die Höchststrafe. Gestehen beide, erhalten beide eine hohe, aber nicht die höchste Strafe. Das Dilemma der Gefangenen besteht darin, dass sie sich nicht absprechen können. Deshalb ist es für jeden von ihnen rational zu gestehen, um die Höchststrafe zu vermeiden. Dabei würden sich beide besserstellen, wenn sie kooperieren könnten.

Genauso mag es für jedes von zwei Ländern rational sein, die eigene Wirtschaft durch Zölle zu schützen. Wenn jedoch das andere Land genauso entscheidet, stehen beide wirtschaftlich schlechter da, es ist für beide vorteilhaft zu kooperieren.

"Gerade die wirtschaftliche Dominanz der USA in der Nachkriegswelt kann erklären, warum es für die USA und die meisten Handelspartner sinnvoll war, sich einem regelbasierten Handelsabkommen wie GATT und später der WTO anzuschließen", sagt Robert Staiger, Ökonom an der amerikanischen Elite-Universität Dartmouth College in New Hampshire.

Wissenschaftler haben gezeigt, dass sich kleinere Länder im Verhältnis zu größeren Handelspartnern oft besserstellen, wenn sie einseitig Importzölle erheben, statt mit dem großen Partner ein Abkommen auszuhandeln. Verfahren alle potenziellen Handelspartner so, schadet dies der Großmacht ebenso wie den kleineren Staaten. Also ließen sich die Amerikaner darauf ein, ein multilaterales Abkommen mit Regeln zu schließen, die schwache und starke Länder handelspolitisch gleichstellen.

Aber Spielfeld und Teilnehmer haben sich seit der WTO-Gründung 1995 geändert. Europa gewann wirtschaftlich an Gewicht, und Chinas Aufstieg als Wirtschaftsmacht beschleunigte sich mit dem Eintritt in die WTO 2001. "In dem Moment, wo Amerika seine hegemoniale Stellung verloren hat, begann die Unterstützung für die WTO zu erodieren", erklärt Staiger.

Trump greift die Organisation offen an. Er versucht sich und den Wählern weiszumachen, dass die Regeln der WTO der Grund für das hohe Defizit der USA im Handel mit dem Rest der Welt sind.

Dabei kann die Politik auf dieses Phänomen nur eingeschränkt Einfluss nehmen. Meist sind Überschüsse und Defizite die Folge freier Entscheidungen von Konsumenten und Investoren. Niemand zwingt Amerikaner dazu, Autos von Mercedes, Audi oder BMW zu kaufen anstatt von General Motors.

Die deutschen Exportüberschüsse sind auch Folge der hohen deutschen Sparneigung. Die Ersparnisse werden häufig in den USA angelegt und ähneln einem Kredit, mit dem die Amerikaner ihre Nachfrage nach deutschen Produkten finanzieren.

Nicht zuletzt trägt Trumps Politik selbst dazu bei, dass das Leistungsbilanzdefizit der USA wieder wachsen könnte. Wer einen schuldenfinanzierten Steuerrabatt in Billionenhöhe unters Volk bringt, darf sich nicht wundern, dass die Importe anschwellen, weil die Amerikaner ihre Nachfrage auch nach ausländischen Waren steigern.

Der US-Präsident aber glaubt, das Defizit drücken zu können, indem er einen Handelskrieg anzettelt. Also baue er Druck auf Handelspartner auf, von denen er sich übervorteilt sieht, sagt Spieltheoretiker Rieck. Er erklärt das Hin und Her um das Stahlultimatum mit dem Chicken Game, dem Angsthasenspiel. Dabei rasen zwei Autos aufeinander zu, wer ausweicht, verliert. Lenkt keiner ein, knallt es, und beide erleiden womöglich einen Totalschaden. "Im Stahlzollstreit hat Trump gewissermaßen erst Gas gegeben und jetzt mit der Verlängerung des Ultimatums erst einmal abgebremst", sagt Rieck. Das habe seine Drohung unglaubwürdiger gemacht und seine Verhandlungsposition verschlechtert.

Andererseits sitzen im anderen Auto mehrere Fahrer, die sich uneinig sind, ob sie ausweichen sollen.

Auch wenn sich die Europäer redlich Mühe geben, gegenüber Trump Geschlossenheit zu demonstrieren, zeigen sich Risse. Besonders zwischen Frankreich und Deutschland knirscht es. Die Bundesregierung signalisiert den USA Entgegenkommen. Sie zeigt sich bereit, über die Höhe der von Trump beklagten Importzölle auf Autos zu sprechen, die Franzosen nicht. Der Grund: Die Autoindustrie und vor allem der US-Automarkt haben für Frankreich deutlich weniger Gewicht als für Deutschland.

Zudem fürchtet die französische Regierung eine umfassende Neuordnung der Handelsbeziehungen zwischen EU und USA. Dagegen setzt sich Deutschland dafür ein, eine Art TTIP light vorzuschlagen, eine abgespeckte Version des Transatlantischen Freihandelsabkommens.

Warum? Während Deutschland mit den USA einen Handelsbilanzüberschuss von 50 Milliarden Euro aufweist, ist die Bilanz Frankreichs ausgeglichener. Außerdem müssten für einen neuen Handelsdeal zwischen den USA und der EU auch die Regeln für den Agrarsektor überprüft werden. In den vergangenen Abkommen gelang es den Franzosen, ihre Landwirtschaft vor zu starker Konkurrenz abzuschotten.

Und schließlich wäre Frankreich kaum von den angedrohten US-Strafzöllen betroffen, da es dort anders als in Deutschland kaum noch Stahlwerke gibt.

Am Steuer sitzen aber weder Merkel noch Macron, für Handelspolitik ist EU-Kommissarin Malmström zuständig.

Sie stellt sich ungeachtet der neuen Frist auf einen Handelskrieg mit den Amerikanern ein. Der schmucklose Raum im Europaparlament, in dem regelmäßig die Monitoring-Gruppe USA des Handelsausschusses tagt, ist zu einer Art "war room" geworden. Hier beugen sich Abgeordnete über die klein gedruckten Listen mit möglichen Gegenmaßnahmen, die die EU ergreifen könnte, wenn Trump Ernst macht. Die Waffen der EU sind bekannt: Sie reichen von Zöllen auf Bourbon-Whiskey bis zur Harley-Davidson.

Von Erleichterung war daher wenig zu spüren, als die Abgeordneten am Mittwoch mit Mitarbeitern von Malmström über die Folgen der jüngsten Galgenfrist aus Washington diskutierten. Man war sich einig, dass man sich von Trump nicht erpressen lassen wollte. "Wir können Trumps Druck nicht einfach nachgeben, allein schon, weil er darauf basiert, die WTO-Regeln zu unterlaufen", sagt Bernd Lange (SPD), Vorsitzender des Handelsausschusses im EU-Parlament. Fast wortgleich äußerte sich am Mittwoch Kommissionschef Jean-Claude Juncker.

Handelsexperte Felbermayr hält es dennoch für möglich, dass sich die Europäer noch auf Trumps Logik bilateraler Verhandlungen einlassen und die WTO-Regeln zur Not großzügig auslegen. Erstens fürchteten sie die kurzfristig hohen Kosten eines Handelskriegs; zweitens würden die Kosten einer ausgehöhlten WTO erst in ferner Zukunft sichtbar. "Drittens funktionieren die WTO und ihre Gerichte ohne Unterstützung der USA ohnehin nicht."

Die Wahrscheinlichkeit, dass die Europäer ihre Interessen über das Schiedsverfahren wahren können, sinkt, das könnte ihr Handeln beeinflussen. Trump blockiert die Nachbesetzung des entscheidenden WTO-Berufungsgerichts. Drei von sieben Plätzen sind bereits vakant, bis Ende 2019 laufen zwei weitere Mandate aus, dann würde die Institution handlungsunfähig.

Zudem begründet die US-Regierung die neuen Zölle mit nationalen Sicherheitsinteressen und umgeht somit das WTO-Regelwerk. Ob die EU oder China diese Argumentation juristisch aushebeln können, ist ungewiss.

Womöglich tasten sich die drei großen Wirtschaftsblöcke gerade an ein neues Handelssystem heran, das nicht in erster Linie auf einem globalen Abkommen wie der WTO basiert, sondern auf bi- oder trilateralen Absprachen.

Man kann ihr Vorgehen als Spiel betrachten, in dem die Spieler ein von den Regeln abweichendes Verhalten eines anderen Spielers bestrafen, indem sie in der nächsten Runde ebenfalls von den Regeln abweichen. Neue Zölle werden nach dem Motto "Wie du mir, so ich dir" mit Gegenzöllen beantwortet. "Dieses Spiel kann zu ganz vielen neuen Gleichgewichtssituationen führen, auch zu jenem, bei dem alle Partner die bestmögliche Situation realisieren, also das kooperative Gleichgewicht", erklärt Felbermayr. Das sei auch möglich, wenn es kein koordinierendes Forum wie die WTO gebe.

Das Zug-um-Zug-Spiel, auf das sich die Handelsmächte jetzt womöglich einlassen, kann auch schiefgehen. Etwa, wenn es einem Spieler egal ist, ob er für sein Verhalten in ferner Zukunft bestraft wird. "Populisten mit einer Nach-mir-die-Sintflut-Philosophie darf es für das Zustandekommen des "guten" Gleichgewichtes nicht geben", sagt Felbermayr.

Es klingt nicht so, als könnte ein solches Spiel mit dem Zocker Trump gut enden.

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