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DER SPIEGEL

BÜROKRATENDer Behörden-Darwin

Auf dem Schutzumschlag eines Buches, das vor sechs Monaten in den Vereinigten Staaten erschien, ist die Karikatur eines Bürokraten abgebildet, des sogenannten Mr. Cypher, dessen Physiognomie auf ein gutes Maß an Selbstbewußtsein, aber unübersehbar auch auf Beschränktheit schließen läßt. In großen, humoristisch aufgemachten Anzeigen gab der amerikanische Verlag Mifflin jetzt bekannt, daß er dieses Titelbild ändern wolle. Mr. Cypher soll einen Lorbeerkranz um den Kopf und eine Medaille mit dem eingeprägten Wort "Bestseller" um den Hals gehängt bekommen. Der Erfolg des Buches, so teilte der Verlag mit, sei dem Mr. Cypher zu Kopf gestiegen.
Cypher ist nämlich einer der negativen Helden des Buches, das seit mehreren Monaten hartnäckig einen oberen Platz auf den literarischen Bestseller-Listen in den Vereinigten Staaten behauptet. Er zählt zu jenen Bürokraten, gegen deren stumpfe Praktiken der Verfasser des Buches, Cyril Northcote Parkinson, polemisiert.
Autor Parkinson wirkt als Geschichtsprofessor an der Universität von Malaya und hat seinen Rang als Wissenschaftler durch siebzehn akademische Veröffentlichungen legitimiert. Er wurde 1909 in der englischen Stadt Barnard Castle in der Grafschaft Durham geboren und promovierte an den Universitäten in Cambridge und London. Nach Abschluß seiner Studien betätigte er sich zunächst als Lehrer in höheren Schulen, später in Marine- und Militärakademien.
Erst die Erfahrungen aber, die Parkinson während des zweiten Weltkrieges als Beamter im englischen Kriegsministerium und dem Oberkommando der Royal Air Force sammelte, brachten ihn auf die Idee, unter dem Titel "Parkinson's Law"* - zu deutsch "Parkinsonsches Gesetz" - jene Satire zu veröffentlichen, die beim amerikanischen Publikum einen ebenso überraschenden wie dauerhaften Erfolg hat.
Parkinson analysiert in scheinbarer Wissenschaftlichkeit, mit Tabellen, komplizierten mathematischen Pseudoformeln und freilich auch mit angelsächsischem Humor die Mechanik der Behördenapparate, Regierungsinstanzen, Industrieverwaltungen, Parlamente und Aufsichtsräte von Industriekonzernen.
Als das eigentlich "Parkinsonsche Gesetz" bezeichnet der Autor eine von ihm entwickelte Formel, derzufolge ein Verwaltungsstab öffentlicher oder privatwirtschaftlicher Art jährlich um 5,17 Prozent bis 6,56 Prozent anwachse, und zwar "ohne Rücksicht darauf, ob sich der Umfang der zu bewältigenden Arbeit (wenn es überhaupt eine gibt) vergrößert oder nicht."
Seine Behauptung stützt Parkinson vornehmlich auf eine Tabelle, deren Zahlen nun freilich nicht das Phantasieprodukt eines Humoristen sind, sondern der tatsächlichen Entwicklung entsprechen - der Entwicklung der britischen Admiralität. Parkinson weist nach, daß die britische Admiralität im Jahre 1914 62 Großkampfschiffe, im Jahre 1928 dagegen nur 20 Großkampfschiffe zu verwalten hatte. Offiziere und Mannschaften machten im Jahre 1914 zusammen 146 000 Mann aus, im Jahre 1928 dagegen betrug die Zahl der Offiziere und Mannschaften nur noch 100 000. Das ergibt gegenüber 1914 eine Verminderung des Bestandes an großen Schiffseinheiten um 67,74 Prozent und eine Verminderung der Besatzungen um 31,5 Prozent. Während der gleichen Zeit aber vermehrte sich die Zahl der Angestellten bei den Schiffswerften um 40,28 Prozent, das Verwaltungspersonal in der britischen Admiralität stieg sogar von 2000 auf 3569, also um nicht weniger als 78,45 Prozent.
Zu einem ganz ähnlichen Resultat, demzufolge sich der Verwaltungsstab unbekümmert um Abnahme oder Zuwachs der Verwaltungsarbeit vermehrt, kam Parkinson bei der Untersuchung des britischen Kolonialamtes. Auch hier hatte sich zwischen 1935 und 1954 das Gebiet der britischen Kolonien zwar einschneidend verkleinert, der Personalbestand aber mehr als vervierfacht: er war von 372 auf 1661 Ministerialbeamte und -angestellte angewachsen.
Zur Erklärung des durch nichts aufzuhaltenden Wachstums von Verwaltungsapparaturen entwickelte Parkinson zwei Lehrsätze:
- Ein Verwaltungsmann wünscht die Zahl
seiner Untergebenen zu vermehren, nicht aber die Zahl seiner Rivalen.
- Verwaltungsleute machen sich untereinander Arbeit.
Den ersten der beiden Lehrsätze exemplifiziert Parkinson an einem Beamten, den er A nennt und der "sich für überarbeitet hält. Es ist gleichgültig, ob diese Überarbeitung zutrifft oder eingebildet ist", erläutert Parkinson, "aber wir müssen uns im folgenden vor Augen halten, daß As Gefühl oder Illusion möglicherweise durch seine schwindende Arbeitskraft provoziert sein mag, durch ein normales Symptom des mittleren Lebensalters.
"Um die reale oder eingebildete Überarbeitung abzustellen, gibt es drei Möglichkeiten. A kann zurücktreten, er kann seine Arbeit mit einem Kollegen B teilen oder er kann die Unterstützung von zwei Untergebenen verlangen, von C und D. Es gibt in der Geschichte kein Beispiel dafür, daß A irgendeine andere Möglichkeit als die dritte auswählt. Beim Rücktritt würde er seine Pensionsansprüche einbüßen. Wenn er B heranzieht, würde er sich einen Konkurrenten für die Berufung auf den Posten des Vorgesetzten W auf den Hals laden, für den Fall, daß W sich pensionieren läßt, was ohnehin seit langem überfällig ist."
Daß sich A aber statt zweier etwa nur einen Untergebenen heranzieht, ist deswegen unzweckmäßig, weil ein Untergebener den A eines Tages ersetzen könnte, dessen Arbeit er ja ohnehin tun muß. So aber kann A seine Arbeit unter die Untergebenen C und D aufteilen und ist nun der einzige, der die Arbeit beider übersieht, er ist also gegenüber den ihm übergeordneten Instanzen unersetzlich.
Tritt eines Tages der Fall ein, daß auch der Untergebene C sich überlastet fühlt, so wird A dafür sorgen, daß auch C zwei Untergebene (E und F) erhält, der Gerechtigkeit halber und dem Frieden in der Abteilung zuliebe müssen dann aber auch dem Untergebenen D zwei Assistenten (G und H) bewilligt werden. Nun aber ist die Abteilung des A so umfangreich geworden, daß A von den Vorgesetzen nicht länger übersehen werden kann, er muß zwangsläufig mindestens im Dienstrang befördert werden.
Den zweiten Lehrsatz, daß sich Beamte untereinander Arbeit machen, belegt Parkinson - "Time" nennt ihn den "Darwin des Managerzeitalters" - mit einem Beispiel aus dem Alltag von A, in dessen Abteilung nun sieben Personen die Arbeit erledigen, die bis dahin A allein schaffen mußte. "Diese sieben machen sich gegenseitig so viel Arbeit, daß alle vollkommen beschäftigt sind und A härter arbeiten muß als je zuvor. Ein eingehender Brief wird nun im Turnus zu jedem der sieben gelangen. Der Bearbeiter E entscheidet, daß der Brief in die Zuständigkeit von F fällt, der eine kurze Antwort entwirft, bevor C, nachdem er den Entwurf drastisch bearbeitet hat, mit dem Vorgang zu einer Rücksprache mit D eilt, der wiederum vorschlägt, G mit der Sache zu befassen. Da aber G gerade in Urlaub geht, übergibt er den Entwurf H, der eine kurze Stellungnahme verfaßt, die - von D unterschrieben - zu C kommt. C bearbeitet den Text und leitet die Neufassung an A."
Parkinson behauptet, A werde nun alles wieder entfernen, was die Bearbeiter zugesetzt haben, und den Brief etwa in der Form abschicken, die F ursprünglich entworfen hat.
Bei seiner Analyse der Wachstumsgesetze und Mechanismen in Behörden will Parkinson aber auch eine besonders nützliche Entdeckung gemacht haben - nämlich die, daß ein englisches Finanzamt im Durchschnitt genau 27 Tage zur Beantwortung der Korrespondenz benötige. Diese Erkenntnis macht er zur Grundlage einer. Methode, die es ermöglicht, die Abgabe der Steuererklärung jahrelang hinauszuziehen:
"Der Mann, der keine Steuern zahlen will", empfiehlt Parkinson, "beginne seinen Feldzug damit, daß er schriftlich anfragt, warum er noch keinen Steuerbescheid erhalten habe (es ist tatsächlich völlig gleichgültig, was er in seinem Brief wirklich angibt). Nur eines muß (und wird) er mit dem Absenden seines Briefes sicherstellen: daß seine Steuerakte mit dem als Anlage angehefteten Brief im Stapel der zu bearbeitender Akten an die unterste Stelle gelegt wird. Nach 25 Tagen sollte er wiederum schreiben, um anzufragen, warum sein voriger Brief nicht beantwortet worden sei. Diese Maßnahme befördert seine Akte, die schon beinahe nach oben gelangt war, wieder ganz nach unten. Nach weiteren 25 Tagen schreibe er wieder ..."
Zu Parkinsons Entdeckungen zählt, daß die Aufsichtsräte großer Industriekonzerne ohne besondere Debatte etwa die Errichtung eines Atomreaktors für 10 Millionen Dollar beschließen, daß aber in dem gleichen Gremium einige Zeit später ein fanatischer Streit entstehen wird, wenn eine regelmäßige monatliche Ausgabe von etwa 20 Mark für ein Wohlfahrtskomitee zur Debatte steht. Keiner der Industriemanager wird sich dem Ruf aussetzen wollen, großzügige und zukunftsweisende Planungen zu behindern, jeder aber will den Anschein erwecken, seine Aufmerksamkeit ermüde auch nicht gegenüber minimalen Beträgen, zumal, wenn es sich um regelmäßig wiederkehrende Ausgaben handelt.
In einem Essay, der in der vorletzten Woche veröffentlicht wurde, hat sich der Direktor der Philosophischen Fakultät an der Universität New York, der auch als
Schriftsteller prominente Sidney Hook, ernstlich mit den Thesen aus Parkinsons Buch beschäftigt, das Hook als ein "Meisterwerk" bezeichnet. Den Beispielen dafür, daß Verwaltungen völlig unbekümmert wuchern, fügt Hook eines aus der jüngsten amerikanischen Geschichte zu.
Während des vergangenen Weltkrieges, so berichtet Hook, war von der Regierung ein "Office of War Information" (OWI) eingerichtet, ein Büro für Kriegsinformationen, zu dessen Aufgaben gehörte, die Sendungen der feindlichen italienischen und deutschen Rundfunksender abzuhören und zu analysieren. Erst einige Jahre nach Kriegsende, als die italienischen und deutschen Sender längst von alliierten Besatzungen okkupiert worden waren, kam an den Tag, daß vom OWI weiterhin auch die nun von alliierten Offizieren kontrollierten Sendungen italienischer und deutscher Stationen überwacht und analysiert worden waren.
Trotz solcher Erfahrungen fordert Hook Gerechtigkeit für die Bürokraten: "Keine Gruppe von Leuten", erklärte er, "besitzt ein Monopol auf menschliche Dummheit." Das Anschwellen der Bürokratie sei ein Prozeß, für den sich die gesamte Gesellschaft verantwortlich fühlen müsse und der überdies auch zwei beträchtliche Vorzüge habe; er ermögliche Verfeinerung der Arbeit durch Spezialisten und enthalte eine ausgesprochen demokratische Komponente dadurch, daß die Macht aufgesplittert und auf viele kleine Instanzen verteilt werde.
Andere amerikanische Kritiker nahmen Parkinsons Buch für einen bloßen, wenngleich wohlgelungenen Scherz. Der amerikanischen Zeitschrift "The New Republic" schienen Parkinsons Entdeckungen so sensationell wie die Sowjet-Monde, sie ernannte den Autor zum "Sputnik der Soziologie". Die "New York Times" nennt wohl nicht zu Unrecht als Ursache für die hohe Auflage des Buches, daß "Parkinson's Law" vor allem von denjenigen "mit krankhaftem Appetit verschlungen wird, über die es sich lustig macht". Die Zeitschrift "Newsweek" faßte ihr Urteil in einem Wort zusammen: "Unentbehrlich."
* C. Northcote Parkinson: "Parkinson's Law"; Verlag Houghton Mifflin, Boston; 114 Seiten; 3 Dollar.
Beratung eines 10-Millionen-Dollar-Projekts ...
(Parkinson's Law)
... und eines monatlichen 5-Dollar-Postens
Philosoph Hook
Bürokratie zersplittert die Macht

DER SPIEGEL 23/1958
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