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Wirtschaft
Ausgabe
1/2018

Kartellexperte im Interview

Warum es keinen Sinn macht, Google und Amazon zu zerschlagen

Der Kartellspezialist Luigi Zingales ist gegen eine Zerschlagung von Google, Amazon und Facebook - er will die Macht der Tech-Unternehmen mit anderen Mitteln begrenzen.

Alberto Cristofari / Contrasto / laif

Ökonom Zingales

Ein Interview von
Sonntag, 31.12.2017   07:01 Uhr

Zingales, 54, ist einer der führenden Kartellrechtsexperten der USA. Der Ökonom leitet das Stigler Center der University of Chicago, das sich vor allem mit Wettbewerbsrecht und dem Zusammenspiel von Wirtschaft und Politik befasst.

SPIEGEL: Herr Zingales, die amerikanischen Technologiekonzerne sind stark unter Beschuss geraten: Facebook, Google und Co. sind in Washington Politikern aus allen Lagern offenbar zu mächtig geworden. Ist es Zeit, diese Konzerne zu zerschlagen?

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Aus dem SPIEGEL

Heft 1/2018
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Zingales: Wenn Sie mich vor einem Jahr gefragt hätten, ob Superhelden wie Facebook und Amazon zu solchen Feindbildern werden könnten, hätte ich gesagt: unmöglich. Aber das hat sich tatsächlich geändert. Und dennoch halte ich eine Zerschlagung auch jetzt noch für zu aggressiv. Die Konsequenzen wären nicht abzuschätzen. Erst einmal muss es auch einen klaren Konsens darüber geben, was genau eigentlich das Problem ist.

SPIEGEL: Einig scheinen sich aber alle politischen Lager und immer mehr Ökonomen, dass die Tech-Konzerne zu einflussreich geworden sind: Amazon etwa hat einen Anteil von über 75 Prozent im E-Book-Markt in den USA. Facebook dominiert gemeinsam mit seinen Töchtern Instagram und WhatsApp die sozialen Netzwerke und Messenger. Google macht das Geschäft mit Suchanzeigen quasi allein. Im traditionellen Sinne sind das Monopole.

Zingales: Natürlich, aber diese Digitalkonzerne sind eben nicht traditionell. Sie sind etwas anderes, Neues. Wir können sie nur schwer definieren. Einerseits sind sie nicht einfach nach ihrem Marktanteil zu beurteilen, denn sie bieten viele Produkte kostenlos an, und davon profitiert der Konsument enorm. Andererseits ist das auch ein Trick, denn der Konsument bezahlt oft, ohne es zu merken - nämlich mit seinen Daten.

SPIEGEL: Das Problem ist bekannt, aber die US-Politik wagte sich bislang nicht daran, die Datenverwendung tatsächlich zu regulieren.

Zingales: Als Erstes muss dazu der Besitz von Daten neu definiert werden. Und die Zeit drängt. Meine große Angst im Hinblick auf Google und Facebook ist der Nachrichtenmarkt. Im Fernseh- und Radiomarkt gilt die Regel, dass ein einzelner Konzern nicht mehr als 39 Prozent aller Amerikaner erreichen darf. Diese Grenze wurde im Falle der Nachrichtennutzung über Facebook längst überschritten. Das schafft eine Marktmacht, die in der Vergangenheit niemals toleriert worden wäre. Und Facebook steuert das alles mit einem Algorithmus, von dem niemand weiß, wie er eigentlich funktioniert. Aber was wollen Sie tun? Ich glaube kaum, dass die Regierung bestimmen kann, wie der Algorithmus die Nachrichten filtert.

SPIEGEL: Also müsste es eine eher indirekte Regulierung geben. Wie könnte die aussehen?

Zingales: Der Markt muss wieder für Wettbewerber attraktiv gemacht werden. Und zwar so, dass echte Konkurrenz entstehen kann. Selbst wenn die dann keine wirkliche Bedrohung für Facebook wäre, würde zumindest die Angst vor starken Wettbewerbern den Missbrauch einschränken, den wir derzeit sehen.

SPIEGEL: Aber das ist ja genau das Problem: Welches Unternehmen will sich schon mit einem so dominanten Riesen wie Facebook anlegen?

Zingales: Es muss für alle Konsumenten leichter werden, Informationen zu transferieren und ihre Daten mitzunehmen.

SPIEGEL: Was heißt das konkret?

Zingales: In Europa ist beispielsweise der Wechsel eines Mobilfunk- oder Bankkontos sehr viel konsumfreundlicher geregelt als in den USA. Es kann ja in den USA unter Umständen schon gesetzeswidrig sein, wenn Sie mir Ihr Facebook-Login geben und ich Ihr Facebook-Konto benutze. Verrückt! Und ein klares Zeichen, welchen Einfluss Facebook auf die Gesetzgebung hat. Das muss sich ändern. Auch der soziale Graph muss den Konsumenten gehören.

SPIEGEL: Das müssen Sie bitte erklären.

Zingales: Der soziale Graph sind alle digitalen Verbindungen, die wir eingehen. Wenn sie uns gehören, dann können wir einfach bei einem Facebook-Konkurrenten ein Konto anlegen und alle Nachrichten von Facebook-Freunden dorthin weiterleiten, genauso wie wir E-Mails oder Telefonanrufe weiterleiten. Und wenn ich meine Facebook-Freunde auch anderswo erreichen kann, probiere ich eher neue soziale Netzwerke aus. Das stellt den zurzeit quasi nicht vorhandenen Wettbewerb wieder her. Neue Unternehmen würden eine Chance sehen, wenn sie bestehende Facebook-Kunden anziehen könnten. Rechtlich geht es also am Ende um eine neue Definition von Eigentumsrechten für die digitale Zeit. Das wäre das Mindeste. Aber wir müssen noch viel grundsätzlicher werden.

SPIEGEL: Sie meinen das Kartellrecht.

Zingales: Ja, es muss dringend erneuert werden. In den Fünfziger- und Sechzigerjahren waren die US-Kartellwächter extrem aggressiv. Da wurden schon mal Fusionen von lokalen Banken verboten, weil sie in einer Region 20 Prozent Marktanteil gehabt hätten. Aus der Erfahrung mit diesen Exzessen entwickelte sich die bis heute dominierende Chicago-School der Wirtschaftswissenschaften: Groß und dominant kann in Ordnung sein, weil das auch Effizienz und damit Vorteile für Markt und Konsumenten bringt. Aber jetzt sind wir wieder über das Ziel hinausgeschossen, und das sieht man gerade an den Digitalkonzernen. Schauen Sie sich bloß Amazon an. Die sind sehr, sehr effizient.

SPIEGEL: So effizient, dass es Volkswirtschaft und Konsumenten schädigt?

Zingales: Das Wettbewerbsrecht ist derzeit sehr auf Kosten fixiert. Amazon verringert die Preise für Konsumenten, prima. Aber den größten Nutzen davon hat der Konzern. Weil er eine Monopolstellung hat, drückt Amazon nicht nur die Warenpreise, sondern auch die Preise für Mitarbeiter und Zulieferer. Ist das gut für die Welt? Aus Sicht der Konsumenten: ja. Aus Sicht des Bürgers: nein.

SPIEGEL: Sie halten die Konzentration in der Digitalindustrie für ein gesellschaftliches Problem?

Zingales: Wir sind doch nicht nur Konsumenten, sondern auch Arbeitnehmer und Produzenten. Das Wettbewerbsrecht sollte also die Welt vor Augen haben, in der wir leben wollen, nicht nur konsumieren. Die zunehmende Konzentration sorgt mich nicht nur im Hinblick auf Marktmacht, sondern aus wirtschaftspolitischen Gründen.

SPIEGEL: Weil sich übergroße wirtschaftliche Macht in politische Macht überträgt?

Zingales: Wenn ich die einzige Bank in der Stadt bin, schreibe ich die Bankgesetze mit. Genauso schreibe ich die Regeln für digitale Plattformen, wenn ich die einzige digitale Plattform bin. Wenn es nur eine Sichtweise gibt, ist das immer schlecht. Wettbewerb und Konflikt sind enorm wichtig. Deswegen haben Kartellfragen eine große politische Dimension.

SPIEGEL: US-Politiker schlagen vor, die Tech-Konzerne künftig als öffentliche Grundversorger zu behandeln, ähnlich also wie Stromanbieter oder Wasserwerke. Damit ließen sich einige komplizierte wettbewerbsrechtliche Fragen umgehen. Der Staat bestimmt einfach. Eine gute Idee?

Zingales: Nein. Ich wurde in Italien geboren und traue der Regierung nicht über den Weg. Wenn ich in Schweden geboren wäre, würde ich vielleicht anders denken. Aber so viel Macht in staatlichen Händen sorgt mich. Gerade wenn es um digitale Medien geht, da wären solche Regulierungsfreiheiten gleichbedeutend mit einem Zensurinstrument.

SPIEGEL: Erstaunlich ist, dass die extremeren Kräfte in beiden politischen Lagern solche Ideen für die Digitalindustrie verfolgen, sowohl der demokratische Senator Bernie Sanders als auch Steve Bannon, der Rechtsaußenverbündete von Donald Trump.

Zingales: So ungewöhnlich sind ähnliche Ideen von weit rechts und weit links nun auch nicht. Mussolini begann als Sozialist, bevor er zum Faschisten wurde. Trump und Sanders haben gemein, dass sie beide das bestehende System ignorieren und keine Loyalitäten gegenüber den traditionellen Wähler- und Parteigruppierungen haben. Mich sorgt eher, dass die Mitte zwischen den Extremen zerrieben wird.

SPIEGEL: Sie haben schon vor dem Wahlkampf vor den Folgen einer Trump-Präsidentschaft gewarnt und nannten ihn in einem "New York Times"-Leitartikel einen "Vetternwirtschaftskapitalisten". Ist Trump ein Systemproblem?

Zingales: Ja, aber er ist weder Ursache noch Folge, sondern Ausdruck dessen, wie sehr das System aus den Ruder gelaufen ist.

SPIEGEL: Konzentration, Lobbyismus, Vetternwirtschaft: Die Probleme in den USA scheinen sich zu häufen. Zerbröselt der über viele Jahrzehnte so dominante amerikanische Kapitalismus, bei dem Politik und Wirtschaft eng verknüpft waren?

Zingales: Es sieht so aus. All diese Probleme deuten auf ein zunehmend dysfunktionales System hin. Und es ist frustrierend, davor zu warnen, denn das wollen alle politischen Lager nicht hören.

SPIEGEL: Lassen sich in einer so zerstrittenen politischen Landschaft überhaupt Gegenmaßnahmen ergreifen? Neue Kartellregeln und die Regulierung der Tech-Riesen - immerhin die Vorzeigeindustrie des Landes - scheinen am Ende doch unwahrscheinlich.

Zingales: Ich hoffe, dass es wenigstens eine Diskussion geben wird, wie diese Konzerne an die Leine gelegt werden können. Selbst wenn keine strengere Regulierung oder kartellrechtliche Maßnahmen zustande kommen, würde zumindest die größere öffentliche Aufmerksamkeit dazu beitragen, die Exzesse unter Kontrolle zu bringen.

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