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Wirtschaft

Streit um Konjunkturhilfen

Warum niemand weiß, was Steuersenkungen wirklich bringen

Steuern runter, dann läuft die Konjunktur. Das gilt in der politischen Diskussion seit Jahrzehnten als Gewissheit - und wird gerade wieder von Wirtschaftsminister Altmaier gefordert. Doch die Belege für dieses Argument sind äußerst dünn.

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Von und
Mittwoch, 23.01.2019   12:36 Uhr

Diese Analyse stammt aus dem Januar 2019. Wegen der aktuellen Debatte um Steuersenkungen veröffentlichen wir sie an dieser Stelle noch einmal.


Es ist noch kein volles Jahr her, da schürte Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) die Hoffnung, Deutschland könnte das stetige Auf- und Ab der Konjunkturzyklen hinter sich lassen. Das kräftige Wirtschaftswachstum dauerte an, und Altmaier sagte Ende März dem SPIEGEL, er halte es für möglich, "dass wir diesen Wachstumspfad noch mindestens 15 bis 20 Jahre fortsetzen können".

Zehn Monate später ist Deutschland nur knapp an einer Rezession vorbeigeschrammt - und der Minister schaltet um in den Krisenmodus. Es ergebe "Sinn, jetzt Wachstumsanreize zu setzen. Dazu gehören auch steuerliche Entlastungen für Unternehmen", hat Altmaier dem "Handelsblatt" gesagt. Die Wirtschaft brauche Rückenwind, um "Arbeitsplätze und Wachstum zu schaffen".

Doch geht diese Gleichung - Steuern runter, Wachstum rauf - wirklich auf? Können Regierungen, die beizeiten an der Steuerschraube drehen, das Wachstum tatsächlich erhöhen?

Das ist eine zentrale Frage moderner Wirtschaftspolitik - und die Antwort der Wirtschaftswissenschaften darauf fällt ernüchternd aus: Einen klaren Nachweis für die Gültigkeit dieses Zusammenhangs haben Forscher bislang nicht erbringen können. Oder wie es zwei Autoren der Brookings Institution in den USA zusammenfassen: Die Theorie komme zwar "zu dem Schluss, dass gut gestaltete Steuerpolitik das Potenzial habe, Wachstum zu erhöhen, doch auf dem Weg dorthin gibt es viele Stolpersteine".

Dabei sind die Grundzüge der Logik von Steuersenkungsverfechtern intuitiv und nachvollziehbar: Wenn Menschen mehr Netto vom Einkommen bleibt, können sie mehr Geld für den Konsum ausgeben, das kurbelt die Wirtschaft an. Ähnlich ist es bei der Reduktion von Unternehmensteuern: Firmen steht dann mehr Geld für Investitionen zur Verfügung.

Das sagt die Wirtschaftstheorie

Die Einschätzung vieler Forscher hingegen fällt schon in der Theorie weniger eindeutig aus. Auf eine Umfrage der Universität Chicago etwa antwortete gerade einmal eine Minderheit von einem guten Drittel der befragten Ökonomen, sie seien überzeugt, dass Steuersenkungen das Wachstum steigern könnten. Die meisten waren sich unsicher, einige argumentierten dagegen.

Ob das funktioniert, hängt theoretisch zunächst einmal mit der Frage der Finanzierung zusammen. Als "gut gestaltet" werten Ökonomen zum Beispiel Steuersenkungen, bei denen als Gegenfinanzierung gekürzt wird, was sie als "unproduktive Staatsausgaben" bezeichnen. Wobei sich schon über diese Klassifizierung trefflich streiten lässt: Was genau sind unproduktive Ausgaben des Staates?

Weitgehende Einigkeit besteht hingegen darüber, dass Kürzungen von staatlichen Investitionen zur Finanzierung zu Wachstumsverlusten führen. Über höhere Schulden finanzierte Steuersenkungen wiederum sollten in der Theorie grob vereinfacht keinen langfristigen Wachstumseffekt haben - weil die Wirtschaftsteilnehmer antizipieren würden, dass sie dafür einfach nur zu einem späteren Zeitpunkt aufkommen müssen, und deshalb Geld auf die hohe Kante legen.

Schuldenfinanzierte Steuersenkungen "tendieren dazu, das kurzfristige Wachstum zu erhöhen, reduzieren in der Tendenz aber auch langfristiges Wachstum, weil sie irgendwann durch höhere Steuern finanziert werden müssen", argumentiert William Gale von der Brookings Institution. Das ist auch der Grund, warum die Mehrheit der Wirtschaftswissenschaftler US-Präsident Donald Trumps Steuerreform vom Jahr 2018 kritisch sieht.

Das Wachstum in den USA hat zwar überraschend stark auf mehr als drei Prozent angezogen. Das sei aber ein sugar high, ein nur kurzzeitiger "Zuckerrausch". Mittel- bis langfristig schaffen höhere Staatsschulden einen Bremsklotz, den die Wirtschaft mit sich schleppen muss. Steigt das Defizit sogar so stark an, dass Zweifel an der Solidität der Staatsfinanzen aufkommen, verlangen Geldgeber einen Risikoaufschlag für Staatsanleihen - und die Regierung muss mehr für Zinsen ausgeben.

Schon die Antwort der Wirtschaftstheorie auf die Frage nach der Wirkung von Steuersenkungen ist also ein entschiedenes "Es kommt auf die genauen Umstände an". Der praktische Nachweis einer das Wachstum erhöhenden Wirkung ist sogar noch schwieriger. Überspitzt lässt sich sagen: Das Wachstum steigernde Steuersenkungen sind ein wenig wie Einhörner: Darüber zu reden, ist gerade schwer in Mode, auch wenn noch niemand belegen kann, schon einmal etwas Derartiges gesehen zu haben.

Die Bewertung von Steuersenkungen wird erschwert durch folgende Fallstricke:

Der Irrtum der vertauschten Kausalität

Es liegt intuitiv nahe, die Entwicklung der Wirtschaft nach einer Steuersenkung als Maßstab für ihre Bewertung zu nehmen. Das Problem dabei ist aber: Die Wirtschaft hat sich nach Steuersenkungen historisch sehr unterschiedlich entwickelt. So verzeichneten die USA nach der drastischen Reform der Einkommen- und Unternehmensteuern unter Präsident Ronald Reagan 1981 einen lang anhaltenden Boom mit enormen Wachstumsraten. Deutschland hingegen rutschte bald nach der Steuerreform von Kanzler Gerhard Schröder (SPD) im Jahr 2001 in eine Rezession.

AP

Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder (rechts) und sein Finanzminister Hans Eichel im August 2001

Clemens Fuest, Chef des Münchner Ifo-Instituts erklärt, warum die Bewertung einer Steuerreform anhand der folgenden Wirtschaftsentwicklung zu kurz greift: Beobachter würden dabei regelmäßig Ursache und Wirkung vertauschen. Oft seien Steuersenkungen erst die Reaktion auf eine ohnehin schon maue Wirtschaftsentwicklung. Die niedrigen Wachstumsraten dann der Steuerpolitik anzulasten, sei "in etwa so, als würde man den Erfolg von Operationen an Krankenhausaufenthalten messen". Dann müsste man zu dem Ergebnis kommen, "dass Operationen schädlich seien, weil anschließend mehr Menschen in der Klinik liegen".

Wie leicht selbst Experten diesem Trugschluss erliegen, zeigt ein Beispiel aus der "New York Times": Deren Washingtoner Bürochef hat einmal stolz beschrieben, wie er dem republikanischen Steuersenkungsfan Paul Ryan den Wind aus den Segeln zu nehmen meinte: Er wedelte mit einer Grafik der Wachstumsraten während der Präsidentschaften der Präsidenten Bill Clinton und George Bush senior. Beide Staatschefs hätten zu ihrer Zeit die Steuern angehoben. Konservative US-Republikaner hätten ihnen daraufhin "eine Katastrophe prophezeit, die Wirtschaft aber boomte stattdessen". Dabei hatten Clinton und Bush die Steuern nur deshalb erhöhen können, weil die Volkswirtschaft so gut lief.

Die Wirkung anderer Faktoren

"In der komplexen Realität wirken sehr viele und sehr verschiedene Faktoren auf Größen wie das Wirtschaftswachstum ein", sagt Ifo-Chef Fuest. Änderungen in der Steuerpolitik sind dabei nicht die einzigen Einflüsse. So wurde beispielsweise die Reagan-Reform begleitet von einer Änderung der Zinspolitik der US-Zentralbank. Die Federal Reserve (Fed) senkte Anfang der Achtzigerjahre die Leitzinsen deutlich, Firmen konnten Investitionen deshalb über günstigere Kredite finanzieren.

Der Steuerökonom Martin Feldstein kommt deshalb zu dem Schluss, von den 15 Prozent Wirtschaftswachstum jener Jahre seien lediglich zwei Prozentpunkte nicht durch die Änderung der Geldpolitik der Fed zu erklären. Die Auswirkungen von Reagans Steuerpolitik wurden also folglich überbewertet.

Feldsteins Wort hat durchaus Gewicht: Er war während der Boomjahre von Reaganomics Chef des Rates der Wirtschaftsberater des damaligen Präsidenten.

Validität: Was gestern galt, gilt heute noch lange nicht

Wenn Ökonomen die Auswirkungen von Änderungen der Steuer- und Abgabenlast untersuchen, schätzen sie sogenannte Elastizitäten: Sie gehen der Frage nach, wie stark Erhöhungen oder Senkungen des Steuersatzes tatsächlich das Verhalten von Individuen und Firmen verändern.

Dabei unterscheiden sie zwischen interner und externer Validität, sagt Stefan Bach, Steuerexperte des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW). Im Falle der Steuersenkung von Rot-Grün Anfang der Nullerjahre sei eine positive Wirkung inzwischen empirisch gut belegt. Die Ergebnisse seien also "intern sehr valide".

Anders sehe das allerdings mit der externen Validität aus, also der Übertragbarkeit auf andere Konstellationen. Die Befunde von damals "bedeuten noch lange nicht, dass eine Steuersenkung heute genauso funktionieren würde, weil sich ja einiges an den Rahmenbedingungen verändert hat. Damals war Deutschland der kranke Mann Europas, heute sind wir der Kraftprotz des Kontinents."

Die Krux mit den Daten

Eine weitere Schwierigkeit bei der Erforschung von Steuersenkungen ist die Datengrundlage. In der Öffentlichkeit breit diskutiert werden meist für die Gesamtwirtschaft aggregierte Makrodaten, die Höhe des Wirtschaftswachstums ist dafür ein Beispiel. Ein Problem besteht darin, dass solche Kennziffern nur bedingt Rückschlüsse zulassen, welche Faktoren bei ihrem Zustandekommen eine Rolle gespielt haben.

Wesentlich verlässlichere Ergebnisse liefern Studien, die sogenannte Mikrodaten auswerten, also statistische Informationen über das Verhalten einzelner Unternehmen oder Privathaushalte, und zwar jeweils Zigtausende davon. "Auf dieser Ebene lässt sich besser belegen, ob Firmen nach einer bestimmten Steueränderung im Schnitt mehr investieren, neue Arbeitsplätze schaffen, Löhne anheben - oder eben genau das Gegenteil tun", sagt Ifo-Chef Fuest.

Diese mühsam gewonnenen Erkenntnisse fließen dann in komplexe Rechenmodelle ein, um die Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft zu kalkulieren. Dabei wird die in der Realität beobachtete Entwicklung meist abgeglichen mit Simulationen, die eine kontrafaktische Welt nachbilden: Eine Situation, die sich von der tatsächlichen Entwicklung lediglich dadurch unterscheidet, dass die Steuersenkung unterblieben wäre. Aus den Unterschieden lässt sich dann - im besten Fall - eine Schätzung über das Ausmaß der Wirkung der Steuerpolitik ableiten.

Doch auch dieses Vorgehen hat Grenzen, und das hängt mit der Qualität der Daten zusammen, die den Forschern zur Verfügung stehen, sagt DIW-Forscher Bach. "Wir können den Leuten eben nicht in den Kopf gucken. Wir brauchen bessere Daten und mehr ökonomische Hintergrundinformationen. Hinzu komme, dass in der Ökonomie "viele grundlegende Zusammenhänge anders sind, als sie sich in der Theorie darstellen".

Ein Beispiel: In der Theorie gilt es zwar als weitgehend ausgemacht, dass Entlastungen von Haushalten mit niedrigem Einkommen besonders deutlich die Konsumausgaben ankurbeln würden - weil ärmere Familien im Schnitt größere Teile ihrer Einkünfte ausgeben und wenig sparen.

Es gibt allerdings Umfragedaten, die auf das genaue Gegenteil hindeuten. Als George W. Bush 2008 in den USA Steuergutschriften zwischen je 300 und 600 Dollar für 130 Millionen Haushalte auf den Weg brachte, gaben von den Topverdienern 21,4 Prozent an, das Geld gleich wieder ausgeben zu wollen. Unter Geringverdienern waren es nur 17,8 Prozent. Die meisten wollten das Geld lieber nutzen, um Kredite abzutragen. Das legt nahe, dass der Effekt von Senkungen der Einkommensteuer zur Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage begrenzt ist. Allerdings wurde die Umfrage auf dem Höhepunkt der Schuldenkrise in den USA durchgeführt, die auch ärmere Privathaushalte hart traf. Ob die Ergebnisse zum Beispiel heute in Deutschland ähnlich wären, ist - Stichwort externe Validität - unsicher.

Im Kern ein ideologischer Streit

Letztendlich würden ökonomische Argumente in der gelegentlich sehr leidenschaftlich geführten Debatte um Steuersenkungen meist nur als Vorwand benutzt, sagt Ifo-Forscher Fuest. Nämlich dann, wenn diese Argumente als Beleg dienen sollen, weshalb diese Senkungen entweder zwingend notwendig - oder aber keinesfalls sinnvoll seien. In Wahrheit gehe es bei dem Streit unter Ökonomen und Politikern oft "eigentlich um eine politische Grundsatzfrage: ob man einen größeren oder einen kleineren Staat will".

Aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht lasse sich diese Auseinandersetzung allerdings nicht entscheiden.

Ökonomisch betrachtet sei beides weder richtig noch falsch.

insgesamt 169 Beiträge
missourians 23.01.2019
1.
Seit Trump seine Steuern gesenkt hat sieht man doch, dass die Firmen ihren Gewinn nicht re-investiert haben, sondern meistens nur Anteile und Aktionen ihrer Firmen zurückgekauft haben. Also sind dies wieder mal nur [...]
Seit Trump seine Steuern gesenkt hat sieht man doch, dass die Firmen ihren Gewinn nicht re-investiert haben, sondern meistens nur Anteile und Aktionen ihrer Firmen zurückgekauft haben. Also sind dies wieder mal nur Steuergeschenke für Firmen und Firmenbesitzern. Lieber Steueroasen schließen damit endlich alle die gleichen und geforderten Steuern zahlen, vor allem dort wo sie auch erwirtschaftet werden! Ich fände mal eine schwarze Liste interessant, an der sich der Konsument orientieren kann, an Firmen, die unserer teuer aufgebaute Infrastruktur und Kaufkraft ausnützen, aber dann die Gewinne und unser Geld ins Ausland "transferieren" um dort Steuern zu zahlen auf Leistungen die in Deutschland mit deutschem Geld erwirtschaftet wurden. Ich würde und umgehe bereits solche Firmen, die ich bereits kenne.
doitwithsed 23.01.2019
2.
Die unheilige Allianz deutscher Unternehmenssteuersenkungen liegt darin, dass zwar Mindereinnahmen in Kauf genommen werden, die Staatausgaben dagegen in voller Höhe erhalten werden sollen. Um dieses Defizit zu finanzieren gibt es [...]
Die unheilige Allianz deutscher Unternehmenssteuersenkungen liegt darin, dass zwar Mindereinnahmen in Kauf genommen werden, die Staatausgaben dagegen in voller Höhe erhalten werden sollen. Um dieses Defizit zu finanzieren gibt es zwei Wege: Kreditaufnahme (wird wegen der Schuldenbremse problematisch) oder Kompensation durch höhe Belastungen von Arbeitsnehmern und Verbrauchern. Dieser Weg wurde auch regelmäßig beschritten. Darin liegt der Grund, warum soviele bei dem Wort "Unternehmenssteuereform" erschrocken zusammenzucken.
grotefend 23.01.2019
3. Interessant...
...von gleicher Ökonomenseite wird auch immer argumentiert, dass höhere Löhne die Konjunktur ankurbeln. Warum sollten geringere Steuern es denn dann nicht auch?
...von gleicher Ökonomenseite wird auch immer argumentiert, dass höhere Löhne die Konjunktur ankurbeln. Warum sollten geringere Steuern es denn dann nicht auch?
garzo 23.01.2019
4. Steuer
Vor man wieder Geschenken macht an die Industrie sollen die erst mal die Steuer bezahlen, nicht 20% oder weniger, sondern die richtige 30%. Dass tut ja jeder anständige Arbeitnehmer auch!
Vor man wieder Geschenken macht an die Industrie sollen die erst mal die Steuer bezahlen, nicht 20% oder weniger, sondern die richtige 30%. Dass tut ja jeder anständige Arbeitnehmer auch!
claus7447 23.01.2019
5. Ideologiestreit
Steuersenkungen einseitig verpufften. Wenn sollte die EU endlich sich auf weitgehendst harmonisiertes Steuerrecht und Steuern konzentrieren. Aktuell haben wir noch Boom, wenn die Bauwirtschaft nachlässt, gibt es genug Aufgaben [...]
Steuersenkungen einseitig verpufften. Wenn sollte die EU endlich sich auf weitgehendst harmonisiertes Steuerrecht und Steuern konzentrieren. Aktuell haben wir noch Boom, wenn die Bauwirtschaft nachlässt, gibt es genug Aufgaben bei der Infrastruktur (Verkehr, Bildung, Wohnraum) genau wie flächendeckender Ausbau schnelles Internet (da sind wir nicht Steinzeit, aber nicht weit weg). Das sind Aufgaben die dann langfristig nutzen.

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